行政公益诉讼诉前程序实质要件

　　行政诉讼法、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）对行政公益诉讼诉前程序作出了概括性规定。通常所说的诉前程序即督促履职检察建议，是指人民检察院针对在履行职责过程中发现的特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，以检察建议方式督促行政机关依法履行职责。实践中，关于诉前程序的实质要件、履职期间、履职标准等需要严格把握。

　　诉前程序的实质要件——特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。诉前程序的实质要件分为四个方面：一是限定于特定领域负有监督管理职责的行政机关；二是行政机关违法行使职权或者不作为；三是国家利益或者社会公共利益受到侵害；四是侵害结果与行政机关的违法行使职权或者不作为之间有因果关系。以上四个条件相互关联，缺一不可。实践中，因果关系要件常被忽略。比如，王某长期擅自采挖高岭土，其采挖行为经多次举报后，国土部门未采取履职措施，举报期间，采挖现场被倾倒大量固体废物。能否针对王某的采挖行为以及倾倒固体废物一并督促国土部门履职呢？答案是否定的。该案中，王某的采挖行为破坏了矿产资源，国土部门未履职的事实致王某侵害国家和社会公共利益的违法行为未受到依法处理，针对王某的采挖行为可以依法发出督促履职检察建议。至于采挖现场被倾倒大量固体废物导致的国家和社会公共利益受损，因无法确定与国土部门未查处王某违法行为之间的因果关系，不符合诉前程序的实质要件，故不能同时启动诉前程序。

　　诉前程序的履职期间——不等同于回复期限。关于诉前程序的履职及回复期限，司法解释规定“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复”。关于两个月的期限属性，有观点认为两个月既是回复期限，也是履职期限。笔者认为，司法解释规定的两个月的期限是回复期限，同时是启动履职程序的期限而非最终履职完毕期间。司法解释规定15天的紧急回复期限和两个月的普通回复期限，目的在于规定行政机关与检察机关之间实现信息互通，防止因信息不对称而引发事实认定和法律适用争议。由于行政机关履行职责有法定的程序限制，合理的理解应当是行政机关在收到检察建议书之日起，两个月内对检察建议涉及的督促履职事项依法启动履职程序。不同的诉前程序案件履职期间不必然一致，原因在于行政履职的法定程序因事项不同而有所不同。部分行政履职行为受到自然条件限制，尤其是资源保护领域，如林业保护中的补种行为，因地域、季节气候不同所需时间长短不一，行政履职行为需尊重并服从自然规律，将两个月期限解释为回复期限和启动履职期限较为合理。

　　诉前程序适用标准的认定——不以是否存在违法行为或国家利益、社会公共利益受损为唯一标准。根据行政公益诉讼诉前程序的制度设计，行政机关是否履职的认定不以是否存在国家或者社会公共利益受损为唯一依据，程序履职是履职认定的重要标准。关于履职标准的认定，实践中存在误区，即出现国家或社会公共利益受损，就必然存在行政机关未完全依法履行职责的现象。比如，某地长期存在擅自采挖高岭土现象，经举报后，国土部门采取联合巡查、夜间巡查、围蔽场地、立案调查等多项履职措施，但期间擅自采挖行为仍时有发生。对此，如果以是否存在违法事实作为唯一判定依据，这种履职标准的认定思路，明显超出了行政履职的正常、合理范畴。应转变思维，对行政机关履职标准结合个案进行综合、系统、准确判断，不应以有无国家或社会公共利益受损作为判断是否履职的唯一标准。

　　经过近几年的司法实践，诉前程序作为行政公益诉讼的重要制度，发挥着督促行政机关自我纠正、拓展检察监督触角、衔接公益诉讼程序的重要作用。行政公益诉讼的诉前程序应继续严格适用条件和审查认定标准，以实现诉前程序的精准化监督效果。