律师制度改革：改什么？怎么改？

专家名单(排名不分先后，以姓氏笔画为序)

万 春 最高人民检察院法律政策研究室主任

陈卫东 中国人民大学法学院教授

顾永忠 中国政法大学诉讼法学研究院副院长

高子程 北京市律师协会会长

11月9日，中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》，提出“充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，是推进涉法涉诉信访走向法治的重要途径，是形成良好信访秩序的制度保障。”

9月以来，《关于深化律师制度改革的意见》和《关于依法保障律师执业权利的规定》陆续出台，律师群体在全面推进依法治国的进程中的作用愈发显现。在司法体制改革的总体进程中，律师制度改革正式启动。

律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。以保障律师执业权利、规范律师执业行为为突破口，律师制度改革成为新一轮司法体制改革的重要举措。

近日，《瞭望》新闻周刊采访了业内权威专家，就律师制度改革和保障律师执业权利进行了分析和展望。

十八届三中全会提出，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。十八届四中全会提出，加强法治工作队伍建设，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。

《瞭望》：在十八届三中全会提出的深化司法体制改革的目标任务，以及十八届四中全会提出的全面推进依法治国总体布局中，律师群体处于什么地位，将发挥什么作用?

高子程：律师群体是公平正义的促进力量，和谐稳定的维护力量，依法治国的中坚力量，应该是党和国家信赖的队伍。律师群体为经济社会发展、保障社会成员的权益、促进社会公平正义、推进法治国家建设，已然作出了积极的贡献。

陈卫东：律师群体是建设法治中国的生力军。公正司法是依法治国的重点之一，律师是法律的捍卫者，推动律师在司法活动中发挥其应有的作用，才能够有效保障司法公平公正。法律的正确实施离不开律师的参与，尤其在刑事诉讼中，没有辩护律师，被告人的权利将很难得到全面维护，审判结果也难保公正。

在司法活动中，通过律师执业活动，有效保障人权，既是宪法的要求，也是社会主义核心价值观的体现。

律师通过提前介入社会涉法问题的处理，可以更妥善地化解社会矛盾纠纷。通过参与行政机关信访部门的活动，有利于信访部门依法行为，有利于提升信访群众对信访问题的法律认识，将涉诉涉法信访工作纳入法治化轨道，实现民众依法维权，进而实现避免矛盾激化、维护社会安定的预期目的。

此外，律师对于提高公民的法律意识与法律认知，推动社会民众知法守法、保障法律作用的实现有着特殊的作用，是推动全社会树立法治意识的有生力量。

顾永忠：国家、社会要实施法治，推进依法治国，都必须大力发展律师事业，建立完善律师制度。律师群体的执业活动，可以代表民间和社会的力量，介入国家治理、社会纠纷争议的解决中去，对公权力形成制约和监督。

9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于深化律师制度改革的意见》(以下简称《意见》)。会议指出，要围绕全面推进依法治国，完善律师执业保障机制，加强律师队伍建设，建设一支拥护党的领导、拥护社会主义法治的高素质律师队伍，充分发挥律师在全面依法治国中的重要作用。

《瞭望》：律师制度改革在司法体制改革总体进程中处于什么位置?

陈卫东：律师制度改革是关乎新一轮司法改革能否取得预期效果的重要因素。推进律师制度改革，是进行司法体制改革的应有之义，也是建设中国特色社会主义法治体系的重要途径。

《意见》是律师制度改革的顶层设计，对推动中国律师行业健康稳定发展发挥着举足轻重的功能。以高屋建瓴之势，以力除我国律师行业痼疾为目标，充分彰显了党中央全面深化司法体制改革的精神。

顾永忠：现在中国有27万多名律师，而且每年在以大约1万人的数量增加。原有的律师制度，有些已经不适应现在发展形势了，需要完善，适应律师事业大发展。

《瞭望》：《意见》对律师制度做出了哪些改革设计，将发挥什么作用?律师制度改革的重点和难点是什么?

陈卫东：《意见》是对十八届三中全会、四中全会精神在司法体制改革领域内的细化与明晰，以发展的眼光统筹设计具体、明晰、规范的系列制度来解决现阶段律师执业中的重点、难点问题，具有明确的问题导向意识，强调保障与救济并重。

例如，《意见》明确提出解决律师执业中存在着会见难、阅卷难、调查取证难的“老三难”和发问难、质证难、辩论难的“新三难”问题。根据《意见》的精神制定的《关于依法保障律师执业权利的规定》针对“新旧三难”在内的一系列难题分别作出了有力回应，提高了《意见》的可操作性。

高子程：现行律师制度需要在完善律师执业有效保障机制、加强律师规范执业方面强化制度建设。

改革的重点是切实保障律师执业权利，有效规范律师执业行为。难点在于要确保法律已经规定的律师的执业权利落实到位，确保侵犯律师执业权利的行为能够得到及时纠正和惩处，同时，应提升律师价值追求，规范律师执业行为，完善律师行业诚信体系。

要通过制度改革，使得包括律师、检察官、法官和警察在内的所有法律人都意识到，代理制度、辩护制度是国家法律制度的一部分，是保障国家法律正确实施的必要措施。如果代理制度、辩护制度失灵，就不可能保障法律正确实施，就不能有效预防冤假错案，就会增加社会矛盾，伤害和谐稳定，不利于国家长治久安。

9月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于依法保障律师执业权利的规定》(以下简称《规定》)，对于进一步加强律师工作，保障律师执业权利，推进律师事业发展，充分发挥律师在全面推进依法治国中的重要作用，为协调推进“四个全面”战略布局作出新贡献，具有重大而深远的意义。出台保障律师执业权利的规定，早有动议。在十八届三中全会和四中全会精神的指导下，“两院三部”在强化保障律师执业权利方面达成共识，迎来了改革的契机。

《瞭望》：目前，律师执业现状在哪些方面还需要改进?为什么要出台这项《规定》?

万春：目前已经发现的冤假错案，在办案期间律师大多对事实、证据提出过异议，或者提出过刑讯逼供、无罪或者罪轻的线索和证据材料，但办案人员多数未予重视。因此，落实律师执业权利、重视律师辩护意见是保证司法公正、防止冤假错案的基本要求，也是以审判为中心诉讼制度改革的应有之义。

高子程：当前，律师执业权利在落实方面还是有阻力。例如，一些检察院以上级院管辖需要交接为由，在自院审理案件期间不让律师阅卷，甚至以公安侦查借用检察院时间为由不让律师阅卷，限制律师阅卷权，从而让律师无法及时全面客观了解案件情况，更无形延长了公安侦查时间，公安局、检察院相互监督、制约的关系形同虚设，等等。

陈卫东：律师的执业权利受到侵犯时，难以得到有效的救济。这并非是因为缺少某些制度，而是相关投诉、申诉机制的实践效果并不明显，既有制度不能发挥其预期职能。

《瞭望》：导致律师执业权利不能得到良好保障的原因有哪些?

陈卫东：首先，部分法律规定不够完善，尤其是对某些执业权利的规定过于笼统，缺乏具体的操作规定，增加了律师执业的难度。责任追究机制也不健全，有关机关拒不纠正或者屡纠屡犯的现象随之产生，在行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼中均有存在。

其次，少数办案机关及其工作人员的行为不符合法律规范、不当行使权力。面对律师的正当申诉、投诉等，有关部门有相互推诿的现象。

第三，少数律师依法执业的意识不强，甚至置国家法律于不顾，与当事人串供、作伪证等，给诉讼活动带来不当阻碍和影响，致使办案机关及工作人员对律师群体存有一定戒心。

顾永忠：我国全面推进依法治国的时间尚短，依法治国的理念还没有在全社会中树立起来。要让政府机关及其工作人员从观念上真正重视律师执业权利，还有很多工作要做。

目前对司法机关、执法机关的考核体系也不尽合理，有的考核项目甚至违反客观规律。例如，有的地方考核刑事诉讼中的拘捕率、改判率、有罪率、上诉率等，考核压力下，律师参与诉讼活动，维护当事人合法权益，司法、执法机关当然就不那么欢迎。

《瞭望》：在具体的司法实践中，《规定》的出台将产生什么影响?

顾永忠：《规定》有很强的针对性和操作性，避免了公安机关、检察院、法院等规避法律规定、打“擦边球”的做法。

例如，以前法律规定，律师提出会见的，应该在48小时内做出安排。有的公安机关说，48小时做出安排，不是让你48小时内见到。《规定》则明确提出，辩护律师到看守所会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，“能当时安排的，应当当时安排;不能当时安排的，看守所应当向辩护律师说明情况，并保证辩护律师在四十八小时以内会见到在押的犯罪嫌疑人、被告人”。类似的细致的规定还有很多。

高子程：《规定》对律师执业权利救济措施的规定，让律师协会有了制度层面的依托，有了申诉、投诉的渠道和程序，协会有权调查核实律师执业权利被侵犯等情况;办案机关因为有制度规定的联动机制和保障责任，须无条件配合协助律师协会，提供相关材料，反馈处理结果。

今年8月20日，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在全国律师工作会议上指出，各地区各有关部门要深刻认识新形势下律师事业改革发展的重要性，高度重视、大力支持律师队伍在全面依法治国中发挥积极作用。

《瞭望》：各地各级人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关和律师协会应当采取哪些措施，确保《规定》落到实处?

高子程：人民法院应当充分尊重和依法保障律师在庭审中正常发问、质证和发表辩护代理意见的权利，充分听取律师的辩护代理意见，在裁判文书中全面客观准确反映律师意见，阐明采纳或不予采纳的理由。在制定司法解释或其他各种形式的审判规则时，应当制度性地安排律师参与研讨和修正。

万春：在检察机关办理案件的各个环节，应充分尊重和保障律师行使诉讼权利。在侦查环节，应当采取更明确更严格的措施保障律师会见权;要依法严格限制和细化行使许可权的范围和程序;对于特别重大贿赂案件，在检察机关已经对书证、物证等客观证据或者证人证言等进行固定后，应当第一时间通知律师可以会见。

在审查逮捕环节，要进一步强化律师参与，主动听取并高度重视律师意见。在审查起诉环节，要充分保障犯罪嫌疑人依法获取法律援助的权利，应当确保律师依法查阅、复制全部案卷材料;对于律师依法申请人民检察院收集、调取证据的，人民检察院应及时审查决定，依法不予收集、调取的，必须说明理由，并予以附卷;应当积极主动听取和认真采纳律师的正确意见，防止“带病”提起公诉。

在审判阶段，要尊重律师履行辩护权，促进庭审实质化。在刑事申诉环节，要积极配合有关部门推进由律师代理申诉的制度改革，耐心听取律师的申诉代理意见，认真审查律师提交的证据材料，及时发现和纠正冤假错案。

此外，检察机关要切实履行法律监督职责，及时纠正阻碍律师依法行使诉讼权利的违法行为。

陈卫东：各部门都要加强学习《规定》的相关精神，积极转变工作作风与办案理念，严格落实《规定》要求，必要时进行适当检查和考核。各部门可以定期沟通保障律师执业权利工作情况，协调解决工作中的突出问题，提高司法效率和质量，并对违反《规定》的办案人员进行严肃追责。要充分强调人民群众参与，接受社会监督。

作为专门的律师执业权利的保障机构，律师协会应当与司法行政机关建立维护律师执业权利快速处置机制和联动机制，对合法有据的维权申请及时建议有关部门进行处理。

顾永忠：建议各地各级政法委将保障律师执业权利作为一项重要工作来抓，保障律师执业权利的工作就会落实得更快、更到位。

此外，要改革完善司法行政机关的考核评价机制，使其更加符合司法规律、更加科学、有效。

今年7月，北京锋锐律师事务所的周世锋等多人涉嫌自2012年7月以来先后组织策划炒作40余起敏感案事件，严重扰乱社会秩序，被刑事拘留。他们的行为如果确已查明，不仅违背律师职业规范，也给律师群体抹黑。

《瞭望》：目前，律师群体在执业行为中存在哪些问题?

高子程：律师行业存在着相当层面的诚信缺失和大局意识淡薄等问题，也存在突破律师行业规范的行为，这对律师整体职业形象产生负面影响，加剧了社会各界对律师行业的不良看法，严重制约了律师队伍在依法治国建设中作用的发挥。律师执业权利不保，代理制度辩护制度必然失灵。律师执业不够规范，法律法规也难以正确实施。

顾永忠：我国有27万多名律师，律师队伍整体是高素质、遵守职业道德、值得信赖的，对社会的贡献很大。个别律师出了问题，这仅是个案。

《瞭望》：全面推进依法治国，对律师群体自身有哪些要求?如何规范律师执业行为?

高子程：水准和良知是保证整个律师队伍行为规范和诚信体系建设的关键。律师应秉承社会主义法治精神。

律师应该以职业的神圣性和大局意识赢得政治地位，以职业的专业性和收入的稳定性赢得经济地位，以事业的正义性和道德的表率性赢得社会地位。做一个有水准、讲诚信、敢负责的专业人士。人人依法规范执业，社会各界因此尊重和保障律师执业权利成为习惯，律师的作用和正能量才能充分发挥，促进公平正义维护社会和谐稳定的中坚作用才能显现。

陈卫东：律师应当自觉处理好与公检法的关系，该关系不应过于密切，以防止“人情案”、“关系案”的出现，也不应相互敌视。律师对公检法机关既要尊重，也要善于通过合法手段保障自身权益。

此外，原则上，律师应远离媒体。律师应当通过自己的专业技能维护当事人的利益，而不是通过媒体不当影响司法。利用舆论压力影响司法机关处理案件的行为，是对司法生态的严重破坏，影响整个法治中国的进程。