多措并举惩治注销公司逃避行政处罚

　　司法实践中，有的企业在受到行政处罚、行政机关申请强制执行前，部分股东通过注销公司逃避行政处罚，导致生效行政法律文书执行难。检察机关如果在履职中发现此类情况，应当立足法律监督定位，主动担当作为，及时发出检察建议，督促相关机关依法履职，维护国家利益和社会公共利益。

　　案情：甲有限责任公司（下称甲公司）拖鞋生产项目需要配套建成环保设施，但未建成就擅自投入生产，违反《建设项目环境保护管理条例》有关规定。2019年1月10日，C县生态环境局对甲公司作出行政处罚，要求其停止违法行为，并处罚款20万元。行政处罚决定书送达后，甲公司既不申请复议，也不提起诉讼。行政处罚决定书生效后，甲公司拖鞋项目已经关停，但未履行缴纳罚款义务。C县生态环境局欲向法院申请执行时，发现甲公司部分股东已将公司注销，遂将此案搁置。

　　分歧意见：实践中，公司作为被执行人，在受到行政处罚后、行政机关申请强制执行前，部分股东利用简易注销的便利，通过注销公司逃避行政处罚，导致生效行政法律文书陷入执行僵局的情况时有发生。检察机关在履职中发现此类案件，就如何处理存有不同意见。就本案而言，主要存在三种不同处理意见：

　　第一种意见认为，此案已超出执行时效。理由是：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第156条规定，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。执行时效属于除斥期间，在法定时限内不提出申请，法院不再支持。本案行政处罚决定书已经超出执行时效，生态环境局无法再向法院申请强制执行，检察机关既不能进行监督，也无监督必要。

　　第二种意见认为，可以建议变更股东为被执行人，由生态环境局向法院申请强制执行。理由是：《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第21条规定，作为被执行人的公司，未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，申请执行人申请变更、追加有限责任公司的股东为被执行人，对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应予支持。参考此规定，生态环境局只要能举证证明公司未经清算办理注销导致无法履行行政处罚义务的事实就能变更股东为被执行人。因此，可以建议生态环境局申请将股东列为被执行人，依法申请强制执行。

　　第三种意见认为，建议恢复公司主体地位，并追加恶意股东为被执行人。理由是：公司在存在行政处罚未履行的情况下，股东利用简易注销便利，虚报无债务并申请注销，市场监管局受欺骗作出的注销决定可以撤销。可以建议市场监管局撤销注销决定，恢复公司主体地位。股东恶意操纵公司，利用公司注销之机让公司债务消灭、让自身认缴义务消灭，属于滥用股东权利，损害国家利益的行为，侵害了合法权益。可以建议生态环境局依法申请追加恶意股东为被执行人。

　　评析：根据行政诉讼法规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有财产保护等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。面对上述情形，检察机关应当立足法律监督定位，主动担当作为，及时发出检察建议，督促相关机关依法履职，维护国家利益和社会公共利益。就上述分歧意见而言，笔者同意第三种意见，理由如下：

　　其一，本案中公司虚假注销导致申请执行时效中止，生态环境局有正当理由继续申请执行。最高人民法院关于行政机关申请强制执行的三个月执行时效，存有例外情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第156条规定，行政机关“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”，可见如果行政机关具有正当理由，即使超出三个月执行时效，人民法院依然应当受理。

　　本案中，甲公司部分股东恶意注销公司，导致行政机关不能行使请求权，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第153条所规定的执行时效中止情形。因此，在导致生态环境局不能行使执行请求权的障碍，即被恶意注销的公司法人资格恢复后，执行时效期间继续计算，生态环境局申请执行权并未除斥，可以督促其及时申请强制执行。

　　其二，公司被注销后，在行政执行中可否直接变更股东为被执行人没有具体明确的法律规定。根据《最高人民法院对关于非诉执行案件中作为被执行人的法人终止，人民法院是否可以直接裁定变更被执行人的请示的答复》规定，人民法院在办理行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件过程中，作为被执行人的法人出现分立、合并、兼并、合营等情况，原具体行政行为仍应执行的，人民法院应当通知申请机关变更被执行人。对变更后的被执行人，人民法院应当依法进行审查。可见，行政机关在申请强制执行行政处罚时，可以变更作为行政相对人的被执行人。但对于作为被执行人的公司注销后，能否直接变更股东为被执行人，行政诉讼法及其司法解释均未予明确。尽管《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》中有类似规定，但是，其适用范围限于民事执行。

　　其三，建议有关机关撤销注销决定，恢复公司主体地位，并追加恶意股东为被执行人具有充足法律依据，并能取得较好办案效果。第一，作为被执行人的公司虚假承诺无债务，行政机关受欺骗作出注销公司的决定，意思表示不真实，该行政行为在内容方面存有明显瑕疵。对在成立时具有违法或者瑕疵的具体行政行为，可予以撤销。根据法律规定，被撤销的行政决定自始不具有法律效力，公司的权利义务关系恢复到注销之前的状态。本案中，现有证据足以证明公司注销前存在被行政处罚且尚未履行处罚义务的事实，故行政机关不应准予其注销。检察机关可以发送检察建议书，建议市场监管局撤销注销的决定，恢复公司的法律主体地位。第二，股东滥用公司法人独立地位，逃避债务，损害公共利益的，应当对公司债务承担连带责任。公司法明确要求股东不得滥用公司法人独立人格，否则应对公司债务承担连带责任。基于学理解释，滥用独立人格和股东有限责任表现主要有四种：一是人格混同，二是财产混同，三是虚拟股东，四是不正当控制。本案中，部分股东在公司被行政处罚且尚未履行义务之时，向市场监管局作虚假陈述，注销公司，以此免除公司债务，显属不正当控制公司。此时公司已不再具有独立的意思和独立的利益，被股东恶意操作，成为其谋取个人利益的工具。为维护公共利益，保障行政处罚款的及时有效收缴，依法严惩恶意股东的注销行为，根据公司法第20条关于股东禁止行为的规定，可以建议生态环境局申请追加恶意股东为被执行人，要求恶意股东对行政处罚债务承担连带责任。

　　综上，可以建议有关机关撤销注销决定，恢复公司主体地位，进而继续申请法院强制执行，并追加恶意股东为被执行人，充分考虑案件复杂性，提出的解决方案具有充足法律依据，既可以有效督促行政机关依法履职，又可以依法打击不诚信的公司、股东，能够确保取得较好办案效果。