“精准专深”完善公益诉讼顶层设计

　　现阶段，检察公益诉讼必须聚焦“精准专深”，结合实践中遇到的问题，完善顶层设计：明确处理行政公益诉讼与民事公益诉讼“交叉”案件规则；引入行政公益诉讼第三人制度；正确认识检察公益诉讼履行之诉与确认之诉的关系，做精做细履行之诉建议及请求；“弱化”诉前对损害结果的认定，使行政公益诉讼从“事后监督”向“事前预防”过渡。

　　检察公益诉讼从试点到全面推行，历经了由摸索到精细化发展的历程。现阶段，检察公益诉讼必须做到“精准专深”，结合实践中发现的问题，厘清公益诉讼立法领域存在的空白，对经验做法予以提炼，从实践层面回应理论需求，完善顶层设计。具体而言，应该从以下五个方面进行完善：

　　行政公益诉讼与民事公益诉讼“交叉”案件处理规则亟须明确。实践中，生态环境和资源保护、食品药品安全是公益诉讼的“重点领域”，也是行政公益诉讼与民事公益诉讼的“交叉点”。侵害上述公共利益的行为，可能会涉及行政监管机关不作为或者违法作为，就面临两种选择，既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼。有人认为，对于交叉型问题倾向于提起行政公益诉讼，因为相较而言，民事公益诉讼不仅要历经30日的公告期间，而且无诉前督促整改程序，不能及时有效地使受损国家利益或社会公共利益得到修复。笔者认为，对于此类案件，检察机关应当在发现线索后依法公告，但是公告期间不影响检察机关进行调查核实，如果公告期内有法定机关和组织提起诉讼，检察机关应在7日内将调查所得证据及相关材料及时移交，并支持起诉；如果公告期满后无相关主体提起诉讼，应当赋予检察机关一定的自由裁量权，即根据实际情况决定提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。但是，如果存在国家利益或者社会公共利益受损局面进一步扩大，不及时阻止、整改会造成更大损失的情形，检察机关便可以直接启动行政公益诉讼，建议相关行政机关迅速督促整改，以防止损失进一步扩大。

　　引入行政公益诉讼第三人制度，并对其上诉权进行限制。行政公益诉讼中的第三人，是指给国家利益或社会公共利益造成实际损害的法人或自然人，即实际施害者。其与被诉行政行为有利害关系或者与行政案件的处理结果有利害关系。虽然实践中有人主张将行政机关和实际施害者列为共同被告,但是依据行政法的原理及相关规定，将自然人或者法人与行政机关列为共同被告，显然不妥。可行的做法是，在行政公益诉讼中将实际施害人列为第三人，并对其上诉权予以限制。让其加入诉讼过程中，目的是为了通过行政权与司法权的有效契合，让施害者意识到事态的严重性及承担的不利法律后果。由于行政公益诉讼与行政诉讼有所不同，如果依照行政诉讼法关于第三人上诉条件的相关规定，每起案件其都可以行使上诉权，在上诉期限内，一审判决未生效，难以执行，这样无形会拖延受损国家利益或者社会公共利益的修复时效。所以，应当明确在行政机关不上诉的情况下，行政公益诉讼第三人无权提起诉讼，赋予其“受限制的上诉权”。行政公益诉讼第三人加入诉讼的方式包括自己申请和检察机关、行政机关申请法院通知其参加两种情形。

　　对疑难复杂、整改难度大、推进阻力大的案件，强化上级院挂牌督办。目前，全国检察机关“互联网+公益诉讼”新模式逐渐成型，能够依托多种渠道，利用大数据、区块链等现代科技，快速捕捉监督点和海量案源信息，从而获取有价值的公益诉讼线索，然后根据管辖区划，将线索移送各基层检察院。由于大量公益诉讼案件都集中在基层检察机关，倘若遇到整改难度较大、阻力大的案件，没有上级检察机关的支持，甚至省院、最高检督办，很难使问题得到圆满解决。所以，对此类案件要强化上级院督办支持力度。

　　正确认识检察公益诉讼履行之诉与确认之诉的关系，分类别确认并列适用或单独适用规则，做精做细履行之诉建议及请求。司法实务中，疑问较大的是能否既提起履行之诉又提起确认之诉。笔者认为，两者之间在逻辑上并不冲突，且确认违法判决对倒逼行政机关依法履职具有积极作用。依据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条规定，检察院既可以撤回起诉也可以变更诉讼请求，要求法院确认原行政行为违法。从行政公益诉的目的和检察机关的职能定位来看，其是“救济”与“监督”双重效果的实现，如果行政机关在诉讼过程中依然未积极履职，法院可以判决其继续履职，并在判决书释法说理部分对行政机关的违法行为予以阐释；如果行政机关已经在诉讼过程中督促整改到位，确认原行政行为违法还是有必要的，因为单纯的确认违法之诉依然存在诉的利益。同时，笔者还认为，检察机关不论是在诉前阶段，还是诉讼阶段，都应当提高检察建议与诉讼请求的“精”度，要尽可能地对整改措施做“量化”处理，提出具体、可行、针对性强的建议或请求。

　　“弱化”诉前对损害结果的认定，使行政公益诉讼从“事后监督”向“事前预防”过渡。在诉前阶段，检察机关通过初步调查核实确认行政机关存在违法或者不积极履职的行为，并基于“可视化”的损害国家利益或者社会公共利益的行为而向其发出检察建议。其实主要是采用了“双行为模式”的判断标准，即施害者实施了危害国家利益或社会公共利益的行为，且行政机关存在不积极履职或者违法履职的情形。这两种行为的叠加便构成了行政公益诉讼诉前程序立案的标准。如果诉前阶段严苛要求必须出现相应的损害后果，必然导致与原本可以在不利后果出现之前挽回损失的时机失之交臂。纵使诉前阶段损害后果已经出现，如无法确定其受损程度，需要法定机构鉴定才能够作为证据使用，诉前检察建议阶段就耗费数十万、甚至上百万的鉴定费用是否契合“司法效益”原则，值得深思。其实在实践中，完全可以通过“弱化”诉前对损害结果的认定来实现公益诉讼检察建议“协同之诉”的价值内涵。实际上，检察公益诉讼是一种督促之诉、协同之诉，其并非为了追责或者追求一种胜诉的结果状态。但是，如果诉前阶段行政机关仍然不积极履职、督促整改，那么在诉讼阶段必须严格依照《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条相关规定，对致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的状况提供充足的证明材料。