退回补充侦查须建立跟踪监督机制

　　鲁网12月23日讯 回补充侦查制度，在立法体系上属于常规侦查制度之例外，在功能上属于“二次侦查”，即以弥补“一次侦查”之办案质量瑕疵为目的、带有补充或补救性质的侦查制度。

　　退回补充侦查，虽有利于及时纠正和弥补“一次侦查”办案质效瑕疵，但由于退回补充侦查系侦查程序的重复启动，从办案绩效的角度讲，案件一旦出现退回补充侦查，将会严重影响该案的侦查质效评价。同时，退回补充侦查在客观上将导致办案程序回转，性质上应属一种“程序倒流”，而“程序倒流”不仅将提升检察机关的“案-件比”系数，影响检察机关的业务考评，还可能造成被追诉人的讼累（如被追诉人的羁押期限将会延长）。因此，案件退查率（包括一退率、二退率），一定程度上可作为评判办案质效的一项指标。

　　从实践状况看，退回补充侦查存在三个比较突出的问题：

　　一是退回补充侦查的案件数量大、占比高。根据2017年至2019年全国检察机关公布的法律文书（包括起诉书和不起诉书）来看，审查起诉环节退回补充侦查的案件，占案件总量比例较高。

　　二是退回补充侦查质量不高、效果差。数据显示，实践中经一次退回补充侦查后仍不能取得良好效果，导致案件二次退回补充侦查的情况较多。

　　三是退回补充侦查占用时间多、效率低。根据笔者课题组对S省P县检察机关的调研显示，每次退查平均用时为26天，几乎将法定退查期限用尽。公安机关退查占用时间过多，直接导致检察机关审查起诉的期限被拉长，办案周期明显延长。

　　上述情况反映出我国刑事司法实践一些深层次问题：第一，反映出侦查质效在一定程度上存在问题。正因为常规侦查即“一次侦查”质效不高，案件质量和证据体系存在瑕疵，才需要重复启动退回补充侦查进行“修补”。第二，反映出退回补充侦查案件缺乏严格的程序控制和监督，办案质效不佳。实践中相当数量的案件退回后大多踩着“一个月”的补充侦查期限节点重报，更是体现了某种程度上的消极懈怠。另外，捕后“一退率”“二退率”较高，也间接反映出检察机关在审查批捕和审查起诉环节的引导补充侦查工作需要加强。

　　退回补充侦查实践问题，成因包括：其一，侦查人员侦查取证能力不足。该取的证据未能及时提取，导致在案证据体系存在瑕疵，需要已侦查终结的案件退回补侦。对于检察机关而言，部分检察官缺乏侦查能力和经验，所列补充侦查提纲缺乏可操作性，导致部分案件在“一退”之后“二退”。其二，办案规范性不够。部分案件由于侦查人员办案不规范、取证程序违法，影响到证据的合法性，需要进行补正，因而被迫将全案退回。

　　从立法目的层面而言，常规侦查与退回补充侦查制度之间属原则与例外之关系，理应严格管控退回补充侦查率。从办案绩效角度考察，常规侦查与退回补充侦查之间，构成了一种零和博弈关系，常规侦查质效高，退查率自然就低；而退查率高，则说明常规侦查质效低。从提高办案绩效的角度而言，也应当严格管控退回补充侦查率。检察机关可从以下方面加强工作：

　　第一，加强重大疑难案件检察机关提前介入引导侦查的机制建设。实践中一再退查的案件，多数属于重大、疑难、复杂的案件，证据结构和体系较为复杂，对证据收集的规范性要求也较高，而侦查人员受制于能力以及规范化取证意识的缺乏，在该类案件的证据收集活动中往往会产生各种错漏乃至违法取证行为，继而导致案件被退查。对于这种情况，关键是要加强重大、疑难案件检察机关提前介入引导侦查机制的建设，通过检察机关的提前介入，及时引导侦查人员精确取证、规范化取证，确保在案证据的质量，进而减少案件在后续审查起诉环节和审判环节的退回补充侦查。

　　第二，提高审查逮捕环节引导补充侦查工作的实效性。除了提前介入引导侦查的案件外，检察机关在程序上正式接触公安机关侦办的案件，往往是在审查批捕环节，检察机关在这一环节除了要严格审查报捕案件是否符合批捕条件之外，另一重要职责就是对该案下一步的侦查提供意见，包括宏观上案件的取证方向以及微观上证据的补充收集，等等。在检察机关实行“捕诉一体”机制下，应当充分发挥公诉人庭审证据经验丰富的优势，围绕庭审实质化的要求，给公安机关出具更有实效性和可操作性的引导侦查提纲，提高侦查工作的质效，进而减少后续审查起诉和审判阶段的退查。

　　第三，构建检察机关对退查案件的跟踪监督制度。退回补充侦查案件质效不高，与退查案件缺乏跟踪监督制度、任由侦查人员自行其是密切相关。实践中检察机关虽然意识到该问题的存在，但受制于制度设计和监督手段的缺位而无能为力。我国检察机关系法律监督机关，根据刑诉法第8条对刑事诉讼全流程实行法律监督，当然亦应当包括对退查程序中侦查人员的补充侦查行为的监督，因为，侦查人员怠于补充侦查，本质上属于违背法定职责的行为，应属检察机关法律监督之对象和范围。据此，笔者建议，构建检察机关对退查案件的跟踪监督制度，授权承办检察官对退查案件进行跟踪监督，制度设计上承办检察官有权通知侦查人员定期报告补充侦查工作进展情况；对于侦查人员消极应付、怠于补充侦查的，承办检察官有权要求其说明理由，承办检察官认为理由不成立者，按规定程序制发检察建议，建议公安机关更换侦查人员，并建议对消极怠职者予以处理。

　　第四，提升检察机关在审查起诉和审判阶段自行补充侦查的能力。根据刑诉法第171条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。另据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第457条之规定文义，在审判阶段的补充侦查，原则上应当由检察机关自行侦查，而非退回补充侦查。

记者：李晨